【实践新论】新时期战略减贫工作的重构与转型

编者按：为进一步深入学习宣传贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，推进用党的创新理论武装头脑、指导实践、推动工作，把制度优势更好地转化为治理效能，中央网信办与光明日报社共同组织“实践新论”网上理论传播专栏，陆续在光明网推出系列理论稿件和新媒体作品，解析理论与实践之间的内在逻辑，敬请关注。

贫困是与人类社会发展进程相伴生的社会现象，也是当今世界各国尤其是发展中国家所面临的共性问题。数十年来，党和政府带领人民持续向贫困宣战，努力改变新中国成立之初国家积贫积弱、人民普遍贫困的局面。在计划经济时代，通过土地改革、建立社会主义制度、发展社会事业等，为消除贫困、不断改善人民生活水平奠定了制度基础。改革开放以后，坚持统筹城乡经济社会发展，不断解放和发展农村社会生产力，带动农村贫困人口脱贫致富。从1982年开始，针对重点贫困地区的问题，我国启动专项扶贫计划，成立扶贫开发专门工作机构，在世界上率先拉开有计划、有组织、大规模扶贫开发的序幕。为了补齐全面建成小康社会的最大短板，2015年党中央、国务院决定在全国上下打响脱贫攻坚战，确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，不让一个地区、一个人掉队。习近平总书记指出，2020年是决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚之年。面对新冠肺炎疫情和严重洪涝灾害的考验，党中央坚定如期完成脱贫攻坚目标决心不动摇，全党全社会勠力同心真抓实干，贫困地区广大干部群众顽强奋斗攻坚克难。今年12月，习近平总书记宣布，经过8年持续奋斗，我们如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，近1亿贫困人口实现脱贫，取得了令全世界刮目相看的重大胜利。

“扶贫开发时代”减贫战略的总结与回顾

1986年以后，我国正式进入“扶贫开发时代”，减贫战略和工作体系随之实现了三个方面的重大转变：由道义性救济向制度性扶贫转变，由无专门机构扶贫向有专门机构扶贫转变，由传统“输血式”的生活救济型扶贫到提升贫困地区内生动力的“造血式”经济开发型扶贫的转变。党的十八大以来，在习近平总书记提出的有关精准扶贫、精准脱贫的重要论述指引下，中央和地方都投入了规模空前的资金和资源，开展以精准扶贫、精准脱贫为基本方略的脱贫攻坚行动，进一步提升了贫困治理的精细化和现代化水平。中华民族千百年来的绝对贫困问题得到历史性解决，为全面建成小康社会打下了坚实基础。

随着农村绝对贫困现象的全面消除，如果继续沿用“扶贫开发时代”的扶贫战略和工作体系，所导致的政治、经济和社会等方面的负外部效应将会越来越突出。例如，来自外部的长期扶持可能会导致“扶贫陷阱”，让贫困人口陷入依赖政府扶助，缺乏自我发展的内生动力的境地，使部分贫困地区陷入“事事求诸于人”的惯性思维而无法依靠自身的努力创造出脱贫致富的条件。习近平总书记提出，要激发贫困地区贫困人口内生动力，激励有劳动能力的低收入人口勤劳致富，向着逐步实现全体人民共同富裕的目标继续前进。因此，随着2020年现行标准下绝对贫困人口的全部脱贫，以及农村原发性、区域性绝对贫困的终结，“后扶贫时代”我国减贫战略和工作体系应当随着贫困结构变化进行重构和转型。

建立关口前移的防贫战略

2020年后，现行标准下绝对贫困人口在统计学意义上的消失，并不意味着贫困的终结。习近平总书记指出，全部脱贫，并不是说就没有贫困了，就可以一劳永逸了，而是指脱贫攻坚的历史阶段完成了。相对贫困问题永远存在，我们帮扶困难群众的任务永无止境。贫困本身仍将以“相对贫困”“多维贫困”等面貌存在于社会生活中，亟待新的解决方案。2020年后我国减贫战略和工作体系应当从“扶贫”转向“防贫”和“助贫”，这是从理念到战略再到工作体系的全面转变和重大革新。“扶贫”侧重通过政府直接投入和引导投入各种资源，将贫困人口“扶持”到生存标准以上生活水平。而“防贫”和“助贫”更加需要政府的智慧以及综合治理，“防贫”强调从源头上建立贫困的预先防御机制，尽力阻断贫困的发生特别是代际传递；“助贫”强调通过建立常态化的制度安排因势利导，增强援助对象的发展能力，缓减已经发生的各种贫困现象。

在防贫机制方面，需要优先解决的是阻断贫困的代际传递，这就需要我们建立预防性反贫困社会政策，特别是将更多的注意力和资源集中于“预分配”。具体来说，就是将足够的资金优先投在前端，用于“提升孕产妇、新生儿健康状况”以及“解决好婴幼儿早期综合发展问题（主要涵盖婴幼儿营养改善、婴幼儿照护服务和儿童早期教育等）”这两个连续的领域，在个人生命的起跑阶段筑起打破贫困代际传递的防线。联合国开发计划署等许多国际组织的研究表明，在这两个关键领域的投入往往是回报率最高、社会效益最好的人力资本投资，有利于从源头上提高国民健康水平、增强其自我发展能力，进而阻断贫困代际传递。当前我国部分地区特别是欠发达地区，在“提升孕产妇、新生儿健康状况”领域还存在短板，孕产妇死亡率和婴儿死亡率还存在进一步降低的空间，服务于婴幼儿早期综合发展的社会力量较为缺乏。总体上看，有“需”欠“供”是各地促进实现“幼有所育”目标时普遍存在的共性问题，已经成为新时期持续保障和改善民生需要着重研究和解决的重要问题。